本文关注近期的就业政策，关注4个方面：1）以工代赈政策，中央力度明显加大，2025年截至6月已下达以工代赈中央投资295亿元，2024年为115亿元、2020年为56亿元；2）失业保险稳岗返还比例提升，大企业的返还上限从30%提升至50%，中小微企业从60%提升至90%，力度接近2022年；3）一次性扩岗补助政策扩围，补贴对象从“企业”扩展为“企业和社会组织”； 4）社保缓缴政策重启，但细节待明确。
报告摘要一、以工代赈：中央力度明显加大
1）什么是以工代赈？“指政府投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬，以此取代直接赈济的一项扶持政策”。主要面向“脱贫人口及防返贫致贫监测对象、返乡农民工、其他农村劳动力等群体”。
2）历史上，政策如何调整？据发改委，“2006年以来，国家发展改革委在中央预算内投资中安排专门资金，支持各地实施以工代赈项目。‘十三五’时期…累计投入以工代赈中央资金近300亿元”。应对疫情冲击，以工代赈加力扩围。一是发改委2020年下达以工代赈资金56亿元，体量与十三五时期接近，但将劳务报酬占国家以工代赈资金的最低比例从10%提高至15%，二是2020年11月、2022年7月，分别将以工代赈的实施范围扩展到中小型农业农村基础设施、政府投资的相关重点工程项目等领域。
3）近期有何调整？当前主要是中央以工代赈投资力度明显增加，据发改委，“截至6月底，国家发展改革委联合财政部共下达2025年度以工代赈中央投资295亿元（分多批次下达）…预计吸纳带动70余万名困难群众就地就近就业”。这一数字较2024年的115亿元、36万人，明显增加。此外，6月发改委印发《以工代赈加力扩围促进重点群体就业增收行动方案》，将以工代赈劳务报酬占中央对项目投入资金的比重由30%以上提高至40%以上（2020年由10%提升至15%）。
4）体量有多大？据发改委，2024年以工代赈拉动就业约332万人。详见正文。
二、失业保险稳岗返还：当前力度接近2022年
1）什么是失业保险稳岗返还？即“为了稳定就业岗位、鼓励企业不裁员或少裁员，按一定比例返还上年度实际缴纳的失业保险费”。
2）历史上，2014、2020-2022年政策明显加力。一是2014年，为配合产业结构调整，2014年人社部印发《关于失业保险支持企业稳定岗位有关问题的通知》，提出“（对符合要求的企业）可按不超过该企业及其职工上年度实际缴纳失业保险费总额的50%给予稳岗补贴”；二是2020-2022年，为应对疫情冲击，政策更侧重中小微企业。2020年将中小微企业的返还比例上限从50%提升至100%，2021年返还比例有所下调，2022年，大企业返还比例从30%提升至50%，中小微企业从60%提升至90%。
3）近期有何调整？2025年7月《关于进一步加大稳就业政策支持力度的通知》中，将大企业的返还上限从30%提升至50%，中小微企业从60%提升至90%，这一政策力度与2022年相似。
4）体量可能有多大？2024年，社保基金中失业保险收入为1971亿元，按照返还比例提升20~30个百分点估算，对应企业可获得的返还金额在394~591亿元，由于各地执行时仍需满足其他条件，这一估算为上限值。
三、一次性扩岗补助：补贴对象扩展
1）什么是一次性扩岗补助？参照2025年《国务院办公厅关于进一步加大稳就业政策支持力度的通知》，“对吸纳16—24岁登记失业青年就业…的企业和社会组织，按照每人不超过1500元的标准发放一次性扩岗补助”。
2）历史上，该政策有何变动？一次性扩岗补助可追溯至2022年，彼时“对招用毕业时间为2022年1-12月且取得普通高等学校毕业证书的普通高校毕业生…可以按每招用1人不超过1500元的标准发放一次性扩岗补助”，此后该政策一直延续，2025年，支持群体从“毕业年度及离校两年内未就业高校毕业生及16—24岁登记失业青年”调整为“16—24岁登记失业青年”，但补贴的对象从“企业”扩展为“企业和社会组织”，补贴标准未调整，均为1500元/人。
3）从数据上看，今年青年就业压力仍大。一是参照教育部数据，2025年高校毕业生预计将达到1222万人，同比增加43万人，为近年来新高，二是观察青年失业率，5月，全国城镇16-24岁青年失业率（不含在校生）达到14.9%，高于去年同期的14.2%。
四、社保缓缴：政策重启，细节待明确
1）什么是阶段性缓缴社保？主要是针对生产经营困难的企业，可阶段性缓缴社保中单位缴纳的部分，主要是养老保险、失业保险、工伤保险三项。
2）历史上，2020-2022年政策明显加力，2020年《关于阶段性减免企业社会保险费的通知》提出困难企业可缓缴6个月社保，同时各省市根据自身情况，酌情免征、减半征收三项社会保险单位缴费部分。2022年5月，缓缴的企业进一步扩围至“产业链供应链受疫情影响较大、生产经营困难的制造业企业”缓缴期限扩展至6~12个月。
3）近期有何调整？2025年7月《关于进一步加大稳就业政策支持力度的通知》中提出，“相关企业生产经营确有困难的，可按规定申请阶段性缓缴养老保险、失业保险、工伤保险单位缴费部分”。但未明确缓缴期限。
风险提示：政策更新不及时，政策收集不完备。
报告正文7月，国务院办公厅印发《关于进一步加大稳就业政策支持力度的通知》，本文关注其中的4项就业政策。
一、以工代赈：中央财政力度加大
1）什么是以工代赈？据发改委，以工代赈是“指政府投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬，以此取代直接赈济的一项扶持政策”。主要面向“脱贫人口及防返贫致贫监测对象、返乡农民工、其他农村劳动力等群体”。
2）历史上政策如何调整？
一是此前主要为中央预算内资金支持，据发改委“2006年以来，国家发展改革委在中央预算内投资中安排专门资金，支持各地实施以工代赈项目。‘十三五’时期…累计投入以工代赈中央资金近300亿元”。
二是应对疫情冲击，以工代赈加力扩围。2020年以工代赈资金56亿元，体量与十三五时期接近，但将劳务报酬占国家以工代赈资金的最低比例从10%提高至15%，随后2020年11月、2022年7月，分别将以工代赈的实施范围扩展到中小型农业农村基础设施、政府投资的相关重点工程项目。
三是从2024年情况看，以工代赈包括三个部分，拉动就业约332万人。参照发改委对2024年以工代赈工作的总结，当前以工代赈包括三个部分：一是在中央以工代赈专项投资项目中实施以工代赈，2024年下达专项资金115亿元、带动36万群众就业；二是各地在政府投资的重点工程项目中实施以工代赈，2024年累计带动246万名群众就业；三是在中小型农业农村基础设施项目中实施以工代赈，共吸纳50万名群众就业。
4）近期政策如何发力？
一是中央以工代赈投资力度明显增加，据发改委，“截至6月底，国家发展改革委联合财政部共下达2025年度以工代赈中央投资295亿元（分多批次下达）…预计吸纳带动70余万名困难群众就地就近就业”。这一数字较2024年的115亿元、36万人，明显增加；
二是，提升劳务报酬占中央投资的比例。6月发改委印发《以工代赈加力扩围促进重点群体就业增收行动方案》，将以工代赈劳务报酬占中央对项目投入资金的比重由30%以上提高至40%以上（2020年由10%提升至15%）；
三是，发掘现有领域内的项目潜力，2025年7月《关于进一步加大稳就业政策支持力度的通知》中提出“加大以工代赈实施力度...指导地方在县域范围内谋划实施一批城乡融合发展中小型基础设施建设项目和农业农村中小型基础设施建设项目，充分挖掘…各环节用工岗位，广泛吸纳相关失业人员、返乡农民工等群体就业。”
二、失业保险稳岗返还：力度接近2022年
1）什么是失业保险稳岗返还？即“为了稳定就业岗位、鼓励企业不裁员或少裁员，按一定比例返还上年度实际缴纳的失业保险费”，参照2024年《关于延续实施失业保险援企稳岗政策的通知》，失业保险总费率为1%（企业承担0.5%左右，各地稍有差异）。返还资金主要用于“职工生活补助、缴纳社会保险费、转岗培训、技能提升培训等稳定就业岗位以及降低生产经营成本支出等”。
2）历史上政策如何调整？
一是2014年，为配合产业结构调整，失业保险返还从无到有。参照2014年《关于失业保险支持企业稳定岗位有关问题的通知》，“（对符合要求的企业）可按不超过该企业及其职工上年度实际缴纳失业保险费总额的50%给予稳岗补贴”，彼时的政策或与供给侧改革有关，一是文件提及“为…在调整优化产业结构中更好地发挥失业保险预防失业、促进就业作用…现就失业保险支持企业稳定岗位有关问题通知如下”，二是面向的企业，主要是“（一）实施兼并重组企业…（二）化解产能严重过剩企业…（三）淘汰落后产能企业。”
二是2020-2022年，为应对疫情冲击，政策更侧重中小微企业与湖北省。2020年3月，人社部在国新办发布会上称，“对不裁员或少裁员的中小微企业，返还标准由原来的企业及其职工上年度缴纳失业保险费的50%，提高到最高达100%，对湖北可以放宽到所有企业”，2021年返还比例有所下调，2022年，大企业返还比例再度从30%提升至50%，中小微企业从60%提升至90%。
3）近期政策如何调整？2025年，返还比例再度调升20~30个百分点。2021年-2024年，失业保险稳岗返政策延续，但返还比例上限调整为大企业30％、中小微企业60％。2025年7月政策加力，在《关于进一步加大稳就业政策支持力度的通知》中，将大企业的返还上限从30%提升至50%，中小微企业从60%提升至90%。
4）体量有多大？2024年，社保基金中失业保险部分总收入为1971亿元，按照返还比例提升20~30个百分点估算，对应企业可获得的返还金额在394~591亿元，当然各地在执行时，需满足“上年末失业保险基金滚存结余备付期限在1年以上”等条件，实际的执行金额会小于这一数值。
三、一次性扩岗补助：补贴对象新增“社会组织”
1）什么是一次性扩岗补助？参照2025年《国务院办公厅关于进一步加大稳就业政策支持力度的通知》，“对吸纳16—24岁登记失业青年就业…的企业和社会组织，按照每人不超过1500元的标准发放一次性扩岗补助”。
2）历史上，该政策有何变动？
一是，一次性扩岗补助可追溯至2022年，彼时人社部印发《关于加快落实一次性扩岗补助政策有关工作的通知》，提及“对招用毕业时间为2022年1-12月且取得普通高等学校毕业证书的普通高校毕业生，签订劳动合同，并为其缴纳失业保险费1个月以上的企业，可以按每招用1人不超过1500元的标准发放一次性扩岗补助”。
二是，2022-2023年，该政策一直延续，且支持的群体扩展为“毕业年度及离校两年内未就业高校毕业生及16—24岁登记失业青年”。
3）近期政策如何调整？参照《国务院办公厅关于进一步加大稳就业政策支持力度的通知》，将支持群体从“毕业年度及离校两年内未就业高校毕业生及16—24岁登记失业青年”调整为“16—24岁登记失业青年”，补贴对象从“企业”扩展为“企业和社会组织”，补贴标准未调整，均为1500元/人。
4）从数据上看，今年青年就业压力仍大。一是参照教育部数据，2025年高校毕业生预计将达到1222万人，同比增加43万人，为近年来新高，二是观察青年失业率，5月，全国城镇16-24岁青年失业率（不含在校生）达到14.9%，高于去年同期的14.2%。
四、社保缓缴：政策重启，细节待明确
1）什么是阶段性缓缴社会保险费？主要是针对生产经营困难的企业，可阶段性缓缴社保中单位缴纳的部分。
2）历史上政策如何调整？
一是2015年前后，以地方性调整为主，例如2015年7月山东省，提出“因不可抗力，造成生产经营严重困难，无力支付职工最低工资连续6个月以上的…因不可抗力，造成无法正常生产经营6个月以上，职工仅发生活费的…其它因法定事由可以缓缴的情况。”，可申请缓缴社保6~12个月。
二是2020-2022年，以全国性政策为主，例如2020年《关于阶段性减免企业社会保险费的通知》提出困难企业可缓缴6个月社保，同时各省市根据自身情况，酌情免征、减半征收三项社会保险单位缴费部分。2022年5月，缓缴的企业进一步扩围至“产业链供应链受疫情影响较大、生产经营困难的制造业企业”缓缴期限扩展至6~12个月。
3）近期政策如何调整？2025年7月《关于进一步加大稳就业政策支持力度的通知》中提出，“相关企业生产经营确有困难的，可按规定申请阶段性缓缴养老保险、失业保险、工伤保险单位缴费部分，缓缴期间免收滞纳金”。但具体缓缴期限尚未明确。
4）体量有多大？参照《国务院办公厅关于印发降低社会保险费率综合方案的通知》等文件，养老保险、失业保险、工伤保险中单位缴纳比例分别在16%、0.5%、0.2%~1.9%。即，缓缴的大头在养老保险。
参照人社部及各地规定，养老保险中单位缴存比例多在16%，个人缴存比例为8%，即企业缴纳的养老保险金额为居民的2倍左右（暂不考虑灵活就业人员），参照人社部数据，2024年，城镇职工养老保险为74052亿，财政补贴比例约14%（参照2023年企业职工基本养老保险基金数据），如果缓缴社保6个月，则可释缓现金流压力74052*（1-14%）*2/3*6/12=21228亿元。当然，这一测算仅为理论上限，申请的企业需“生产经营确有困难”。
本文来源于：一瑜中的，作者：华创证券研究所副所长 、首席宏观分析师 张瑜、韩港，原标题：《近期就业政策的4点观察》
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